【政策分析】从择校到限额8%:户籍与成绩孰轻孰重

在2012年国务院首次针对进城务工人员随迁子女(又称流动儿童、农民工子女)义务教育后的升学政策提出具体的指导意见时,【1】当年报名参加广州市中考的非广州户籍考生约为考生总数的20%。【2】 仅仅4年后,在即将到来的2016年中考中将有33,948名非户籍考生踏出初中校门,在广州异地中考政策之下寻求升学之路,而他们的人数已经超过了考生总数的32%。【3】 流动儿童义务教育以及义务教育后的升学出路已经不是影响“少数”孩子和家庭的公共议题。

广州于2014年出台的异地中考政策设置了3年的过渡期,然后从2017年开始全面实施。 这个政策一方面取消了以往非户籍生入读公办高中需要缴纳的几万元的择校费,为成绩优异但家庭并不富裕的非户籍考生带来福音;另一方面则新设置了针对非户籍生升读公办高中的门槛以及招生限额,将另一部分的非户籍考生拒之门外。【4】过渡期的广州异地中考政策对非户籍考生产生了怎么样的影响?本文以广州市教育局以及招生考试委员会在2012-2015年公布的官方数据入手,分析广州当前异地中考政策对非户籍考生的影响。由于随迁子女、流动儿童等称呼在政府文件以及大众媒体中被冠以不同的定义,本文在描述义务阶段教育时统一使用“流动儿童”(6-15周岁,不具有广州市户口),而在描述中考政策以及升学时则统一使用“非户籍考生”(参加广州市中考但没有广州市户口)。

本次研究的结果显示,非户籍考生整体入读广州公办高中的难度加大,不同分数段的非户籍考生受到不同程度的影响。中考全市排名最前1%和5%的非户籍考生的录取受影响较少,但排名前10%-25%的考生升读公办高中的空间均有不同程度的压缩,而排名25%以外的依然不能被公办高中录取。在非户籍考生人数持续增加的情况下,2017年异地中考政策全面实施将很可能在中高分数段的非户籍考生中带来更激烈的竞争。 与此同时,在广州本地户籍考生逐年减少的大趋势下,广州本地学生升读公办高中变得更加容易,整体而言形成了“高分非户籍学生上不了、低分户籍学生录更多”的格局,公办高中尤其是优质的公办高中教育资源向广州户口倾斜,而不是学生的中考表现。在现有户口制度以及教育财政体系下,为在广州完成九年义务教育的流动儿童提供公办的高中教育依然面临困难。从中长期的社会发展角度来看,如何在“同一蓝天下”更充分利用以及更公平分配公共教育资源,仍然是流动人口集中流入的城市所要面临政策挑战和关乎民生的重要选择。

流动儿童义务教育的“一为主”

广州在义务教育阶段针对流动儿童的政策是认识2014异地中考政策的重要背景。广州受制于庞大的流动儿童基数以及有限的教育经费,在中央针对流动儿童义务教育在2003年确立、在2006和2008年强调的 “两为主”政策下发展出更依赖民办教育力量的模式。【5-7】这个模式是在2000-2010年间随着大量流动人口流入广州时逐步形成的,此前的研究已利用这个时期的政策文件和数据进行过详细的分析。【8,9】 进入2010年后,市政府四个部门联合发布了涉及外来务工人员以及流动儿童义务教育的文件,在文件中只强调了“以流入地政府管理为主”的原则,而以“多种形式”来替代“以全日制公办中小学为主”的原则,即“一为主”。【10】由于缺乏公开的官方数据,广州市流动儿童在义务教育阶段有多少就读公办学校、有多少就读民办学校只有出现在媒体中的零星数字——在2013年,有报道称约47%流动儿童就读于公办的中小学,相对全国整体在该年的比例80%而言明显偏低。【11,12】

本文选择2008年以来广州各区历年公布的中小学入学办法进行分析,更微观、具体地呈现广州的模式以及近年的变化。除了少数能够获得“政策性照顾借读生”的身份、或者父母能满足各区公布的一系列准入条件的流动儿童外,民办学校对流动人口家庭而言依然是更加灵活和普适的选择。由于广州市下属的各个区以及县级市分别制定每年中小学入学的细则,本文仅以流动人口集中、流动儿童在2013年分别占该区所有小学和中学在校生总数58.81%和52.99%的天河区为例。【13】

首先,“政策性照顾借读生”的类别由广州市统一公布,只要取得了“政策性照顾借读生”的资格,便可以在中小学入学获得与本地户籍生同等的待遇,但这个人群非常小。具体的合资格人群从2008年至今经历过部分调整,但可粗略分为“优抚群体”(如父母为现役军人或重病、残疾),“特殊行业”(如父母为殡葬工人或环卫工人),“人才类”(如父母为归国留学创业留学人员或优秀外来工),以及“境外群体类”(如父母为华侨或外交人员),其中专门针对流动人口的“优秀外来工”荣誉称号自2010年设置以来,每年仅评选200名。【14-22】从上述类别不难看出,能够获得“政策性照顾借读生”身份的流动儿童属于极少数。

其次,从2014年秋季开始,天河区实行专门针对流动儿童在义务教育阶段入读公办学校的办法,非广州户籍但居住、工作在天河区的流动人口可以为其子女申请入读公办小学和初中的一年级,而申请人需要完全满足一系列含住址、工作、社保、计生在内的要求。能够符合条件的流动人口家庭也是极少数,如,申请人需要连续不间断地在天河区同一住址居住满五年,以及连续五年依法缴纳广州社保,若需要申请公办学校的初一学位,还需要子女在天河区小学完整6年的学籍。【23-26】在2014、2015年按照这个办法“小升初”进入天河区公办初中的流动儿童分别只有78和73位。【27,28】

虽然以上仅挑选了天河区的政策进行分析,但流动人口集中的天河区的情况恰好突出地反映了广州市两种主要入读公校的官方渠道仅适用于少数的流动儿童。就读民办中小学仍然是对广州大部分的流动儿童来说更低门槛的选择。值得一提的是,广州提出“优秀外来工”的政策照顾生类别以及在区级实行针对流动儿童的办法是在2010年以及2014年公布的,距离中央在2003年明确“两为主”的原则分别相隔了7年和11年,而在2014年之前小学毕业的天河区流动儿童始终被建议返回户籍所在地就读初中。【29-33】广州市在落实“两为主”的中央政策时到底面临怎么样的困难,以致于难以让更多流动儿童入读本地公办学校呢?目前少量以广州市为焦点的研究指出,仅仅依靠市级和区级的财政来满足庞大的流动儿童的需求,是难以实现“以公办学校为主”这一要求的“硬伤”。【34-36】当义务教育阶段针对流动儿童的教育经费保障仍在努力实现的情况下,为初中毕业的流动儿童提供公办的高中教育难免面临更大的困难。

升读公办高中从择校费到“四个三”

2万3千到4万元不等的择校费,曾经是让非户籍考生在广州公办高中前望而却步的那道坎。【37】在2014年前,为了能够在广州市的公办高中获得一席之地,除极个别考生享受政策性照顾以及个别学校对优异的择校考生有发放“奖学金”以外,【38,39】非户籍考生必须按物价局规定缴纳择校费方能入读广州的公办高中。虽然本地生也能以择校的方式进入公办高中,但最终录取结果中超过80%的择校生都是非户籍生。【40,41】几万元的择校费对于一个普通工薪家庭来讲并不是小的数目,因此在2014年异地中考政策提出统一取消择校费的时候,对于不少非户籍考生和考生家长来讲是鼓舞的消息,也有公办学校的校长表示欢迎,【42】但取代“择校”而来的是报读公办高中的门槛以及公办高中招收非户籍生的名额限制。

根据2014年4月广州市教育局公布的《关于做好来穗人员随迁子女参加高中阶段学校招生考试工作的实施方案(试行)》文件,非户籍生在2014-2016年过渡期以及2017年全面实施期报考公办高中分别需要具备以下条件:【4】

01表格

除了上述条件,符合报考公办高中资格的非户籍考生还受到招生名额的限制,“公办普通高中招收非政策性照顾借读生不超过学校所在批次招生计划的8%”,即某普通高中假如计划在提前批总共招100名学生,给非户籍生的名额不多于8个。

取消择校费、设置准入门槛加上设置招生名额对广州非户籍学生有怎么样的影响呢?或者如广州日报2013年相关报导中的小标题所言,“取消择校‘卡’住了谁”?【42】

“僧更多,粥更少”

表1:非户籍学生升读公办高中机会的变化【2,40,41,43-66】

从择校到限额8%:640

表1整合了广州市招生考试委员会在2012-2015年公布的招生计划、填报志愿情况以及录取结果,1 但由于2014、2015年通过异地中考政策入读公办高中的准确非户籍考生人数尚未公布,这两年公办高中的非户籍生录取结果在此估计为招生计划的100%。

如表1所示,参与志愿填报的非户籍考生获得公办高中录取的比例从2012、2013年的23.4%与21.6%下降到2014、2015年的16.3%和14.1%,最大差值达9.3%,即使仅按照符合三年完整学籍条件的非户籍考生来计算录取比例,最大差值也有8.3%。这个变化呈现为“僧更多,粥更少”的情况,一方面非户籍考生的人数逐年攀升,四年间升幅达30.7%,另一方面公办高中的招生名额比原有的择校名额明显减少,其中2014年所公布的4,443个非户籍生名额比2013年实际录取了的5,408个非户籍生还要少近1,000个学位,直接缩减了21.7%。

在政策过渡期的这两年,非户籍考生越来越多,而公办高中名额限制在8%而整体招生计划没有扩大,所以非户籍考生想要入读公办高中的整体难度不断加大。在2017年异地中考政策全面实施后,除了更高的准入门槛已经拒绝了一部分非户籍考生外,更多的非户籍考生会一起尝试挤这条“8%”的小桥,竞争将更为激烈。

“分数大概多高才够呢?”

03表格

图1

(表2与图1原始数据来源:2012-2015中考分数段分布及普通高中录取分数线)

由于广州市中考录取分为独立批、提前批以及第一、第二等批次,部分公办高中在不同批次中仅面向学校所在区的初中毕业生招生。本文继续选择天河区作为案例,先估算各年中考市排名前1%、5%、10%、15%、20%以及25%的考生原始分,再对照各年考生的原始分以及各公办高中的录取分数线,将原始分高过分数线的学校作为“可考入学校”。3 2012、2013年的分数线按照“公费”和“择校”区分,而如前文所述绝大部分择校生都是非户籍生,这两年的“择校”分数线直接用作“非户籍线”。需要特别指出的是,本文仅试图通过估算来反映各类考生群体基本情况,而实际的志愿填报涉及多种考虑以及各年不同的流程,不能解读为“超过某分数的考生全部都获得录取”,更不能直接用作个别考生在未来中考中录取结果的预测。

在非户籍学生入读公办高中整体上变得更加困难的情况下,不同分数段的考生受到不同程度的影响。表2与图1显示的不同排名的学生所能进入的公办高中数目的变化,除了排名前1%、5%的非户籍学生能维持基本录取结果以外,其他排名组别的非户籍学生的录取空间都有所压缩,其中排名前20%的空间压缩最大,缩减达25%。排名在前25%以外的非户籍考生不论政策前后,基本不能被公办高中录取。与前文针对非户籍生整体情况的分析一致的是,大部分非户籍考生入读公办高中的难度在实施异地中考政策后增大了,而通过区分分数段进行分析进一步发现,受到较大影响的是排名前10%-20%的较高分段考生。

“广州今年户籍生升入普通高中比例将提高”

图2

(图2原始数据来源:2012-2015中考分数段分布及普通高中录取分数线)

2015年5月28日,《新快报》刊登了广州2015中考报考人数和高中阶段学校招生计划的整体情况,指出“超过一半考生能上高中”。【67】在非户籍生入读公办高中变得更加困难的同时,另一个大趋势不容忽视:广州本地户籍考生人数在逐年地显著下降。根据表1的数据,广州市户籍的中考考生以每年平均约4000人的幅度在减少,而最新公布的2016年的中考户籍考生人数再比2015年减少约7000人。【3】这个趋势对户籍生入读公办高中的难易程度有非常大的影响,尤其是对中等乃至中偏下排名的考生,使本地生入读公办高中出现“底部”抬升的情况。图2反映了这个趋势。值得提醒的是,户籍学生入读公办高中更容易的这个现象由于多个因素造成,其中招生计划相对稳定而报考人数逐年下降很可能是最主要的影响因素,异地中考政策可能在一定程度上将原来针对择校生的部分名额“拨”到了户籍生类别,但这种情况相比人数下降而言是更次要的影响因素,因此“底部”抬升的趋势在2012-2013年甚至可能更早就出现,整体趋势的演变有待进一步的分析。

图3-3

(图3原始数据来源:2012-2016中考报名人数及2012-2015中考填报志愿人数与录取结果)

从天河区回到广州市整体来看,在现有政策环境与人口趋势下,结合2016年最新公布的中考考生人数与招生计划来看,户籍生与非户籍生升入广州公办高中的机会将形成更显著的差异(图3),使“中考”作为标准化考试离公众认可的“公平性”越来越远。

结语:户籍与成绩的轻重

本文通过分析2012-2015年中考招生计划、志愿填报人数以及按分数段的录取情况,勾勒出广州在2014年来实行异地中考政策对非户籍学生的影响:非户籍学生入读公办高中难度普遍增大,而且中高分段的考生受影响最为显著。面对不断增加的非户籍考生人数,广州教育局曾明确表示“借读生受益于‘异地中考’政策的实施,越来越多的选择在我市升学”是主要的原因,【60】据此理由可能延伸出“要是进一步放宽非户籍学生升读公校限额,非户籍考生会越来越多”的论断。在没有各年级非户籍生人数的公开数据的情况下,这个论断无从验证,因为非户籍考生人数的增加很有可能仅仅是在校非户籍生总人数上升的一个缩影,而不是受了政策的影响。

当公办高中对高分非户籍生而且越来越遥远和难以企及的同时,有更多的户籍生由于本地考生人数的逐年递减实现了入读公办高中的心愿。在2017年异地中考政策全面实施、对非户籍生采用更严格的准入门槛后,合资格的非户籍生极可能面临更加激烈的竞争。本文的研究结果有力地反驳了2013年政策酝酿期部分公众提出“取消择校会让非户籍生挤占本地生教育资源”的担忧,【68-71】在户籍生报考人数逐年递减的大趋势下,即使将非户籍生限额放宽到10%乃至12%,只要维持按户籍区分的录取,高分的非户籍生也不是直接“挤占”了同等高分户籍生的学额,而是减弱了中等或者中偏下户籍生在总人数减少趋势中享受水涨船高的待遇。

摆在教育政策制定者面前的是这样的一个选择:是让高分的非户籍生入读公校,还是让更多成绩中等和中等偏下的户籍生获得就读公办高中的机会呢?户籍与成绩孰轻孰重反映了政策制定者在分配公共教育资源中对于不同因素的取舍。倘若户籍的地位坚不可摧,那么在一部分本地学生家长庆祝自己成绩排名中等的孩子也能够上高中的同时,将有一批较高分的非户籍学生返回家乡,或者是进入职业学校,乃至离校就业。倘若按照学业成绩来择优选拔、让学业水平更高的学生接受高中教育是更符合社会发展的策略,那么以门槛和限额来拒绝较高分数段的非户籍生就不是一个明智和合理的选择。除了权衡户籍与成绩外,政策制定者也不能忽视教育公平的诉求,当接近1/3的中考考生都是非户籍考生的时候,让他们去挤一条“8%”的小桥可能会在公众中引起广泛的不满。这两年多以来指出非户籍生录取分数在多个区远远高于户籍生,【72】呼吁重新考虑限额比例或是提出更灵活机制等讨论也渐渐增加。【73,74】在肯定2014年政策取消“择校费”、为每年约4400名的非户籍学生提供公办高中教育的基础上,政策制定者可以利用2016-2017这个过渡期的结束点重新权衡各方的需求,深入分析本地以及流动人口的人口特征变化趋势,反思异地中考的政策设计。

注:

1. 由于各年招生委员会公布的数据存在不完整的情况,其中部分数据由前一年或者后一年公布的数据以及数据变化情况计算而得,与实际数据可能存在个位数的偏差。此处使用志愿填报人数而非中考考生人数,是为了更准确估计希望在广州升学的初中毕业生人数。

2. 由于“独立批”学校的招生以及美术中学对考生提出类似文体类的录取要求,情况各异,在此统一排除在分析之外。

3. 估算方法是根据教育局公布的历年中考分数段数据,将前25%分数段的原始分和其对应的百分比进行曲线拟合,选择拟合程度最好的方程来作为估算公式,再结合原始数据结构对估算结果进行校正。

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作者:王向
作者单位:德国维尔茨堡大学汉学系硕士
向芯、吴子劲对本文的分析有重要的贡献,特此鸣谢。

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