北京市非京籍幼升小招生扫描(2014-2017年)——以西城、海淀、昌平三区为例

段孟宇/魏佳羽

2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020)》正式对外发布,一方面强调“推进符合条件农业转移人口落户城镇”,另一方面却要求” 严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。尽管规划中要求“保障随迁子女平等享有受教育权利”,但是在北京、上海这样的特大城市,非本地户籍儿童义务教育阶段入学的要求依然十分严格。

2014年以后,城市入学政策的变化对于流动儿童入学产生了哪些影响?

中国的义务教育政策,市一级相关主管部门主要负责出台指导意见,具体的政策细则一般以区、县为主,所以我们决定选择一些有代表性的区县,通过对2014年至2017年非本地户籍儿童入学政策的分析和区县幼升小招生人数的情况进行比较来观察这些影响。以北京市为例,我们选择了西城、海淀和昌平三个区来进行分析,各自代表首都功能核心区(西城、东城)、城市功能拓展区(朝阳、丰台、石景山、海淀)和城市发展新区(房山、通州、顺义、昌平、大兴)。

北京市“五证”政策背景依据

2003年9月13日为贯彻落实《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发〔2003〕19号)精神,就进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作有关问题。教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部等六部门提出《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。《意见》中建议:进城务工就业农民流入地政府(以下简称流入地政府)负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主。

2004年8月25日北京市教委、市发展改革委、市编办、市公安局、市财政局、市民政局、市卫生局、市劳动保障局、市国土局、市政府教育督导室十部门发布《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女教育工作文件的意见》。

2004年8月27日,《北京市人民政府办公厅转发市教委等部门关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件意见的通知》,并立即执行。

意见中首次提出来京务工就业农民子女要求到本市义务教育阶段公办学校就读,须由其家长或监护人持本人:

1. 在京暂住证

2. 在京实际住所居住证明(如房屋产权证、住房租赁合同等)

3. 在京务工就业证明(如劳动合同、受聘合同、营业执照等)

4. 户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明

5. 全家户口簿(可以是复印件)等证明、证件,

向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请。

“五证”要求提高,非京籍幼升小招生人数逐年减少

2012年12月29日,北京市人民政府办公厅关于转发市教委等四部门 制订的《进城务工人员随迁子女接受义务教育后 在京参加升学考试工作方案》的通知中有个伏笔,要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力,在进一步完善进城务工人员服务管理制度的基础上,根据进城务工人员的就业、居住、社会保障、计划生育等综合因素,明确其随迁子女在京参加升学考试的资格条件和先后顺序,抓紧研究出台与之相挂钩的随迁子女升学考试办法,争取在2013年出台。

2014年起,各区县“五证”要求均有不同程度的提高,主要体现务工证明普遍开始要求社保,甚至要求社保必须在本区县,居住证明要求租房完税证明,暂住证(2017年以后改为居住证)一般要求在一定时间以前。

2014年以后,北京市非京籍幼升小招生人数逐年减少,从2013年的74890人[1],下降到2017年的44021人,非京籍幼升小招生人数占幼升小招生总人数的比例也逐年下降,从2013年的45.17%,下降到2017年的27.94%。

数据来源,北京市统计年鉴 2014-2018

下面我们来看,2014年以后西城、海淀和昌平三区非京籍“五证”要的一些具体变化情况

1 在京务工就业证明
2014年-2019年,从总体上来说,海淀、西城和昌平的入学要求都在提高。单从在京务工就业证明上来讲,西城区在2014年就开始要求北京市社保证明,海淀区和昌平区在2015开始要求北京市社保证明。2015年和2016年西城和昌平开始要求在本区工作和在本区内缴纳社保的证明要求,这也成为很多家庭难以满足在京务工就业证明要求的主要原因。
2 在京实际住所居住证明
2014年开始,西城要求半年以上的租房完税证明,海淀要求一年以上的租房完税证明。2016年开始,昌平开始要求提供房租发票(等同于租房完税证明)。

3 全家户口簿
2014年-2015年,西城和昌平要求非独生子女的需提供户籍所在地计生部门出具的生育证明或已缴纳社会抚养费证明,2016年之后取消。2015年-2017年,海淀一直要求的非独生子女的需提供户籍所在地计生部门出具的生育证明或已缴纳社会抚养费证明,2018年之后取消。
4 在京暂住证
(2017年之后改为居住证)
西城、海淀和昌平都在时间上对在京居住证的有效日期有具体要求,西城要求是入学当年的4月之前,海淀要求是入学当年3月之前,昌平要求是入学前一年底之前。
5 户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明
(简称老家无人监护证明)
2019年,在全市范围内都已经取消此证明。对于父母均持有所在区居住证的家庭,昌平区在2016年取消此证明,西城区在2017年取消此证明,海淀区一直到2019年才取消此证明。
2016年之后,各区入学证明材料要求趋于稳定,三区的入学政策都只有一些细微的调整。各区都陆续取消了对非独生子女的计生证明或缴纳社会抚养费证明的要求和老家无人监护证明。但是由于在京务工就业证明在京实际住所居住证明的要求一直都比较严格,即使这些家庭可以满足其它证明的要求,最终也会因为这两个证明不符合要求而难以满足入学条件。除了严格的“五证”要求之外,随着西城、海淀等区陆续出台了“六年一学位”政策,一个房子六年内只能有一个上学的名额,很多房东因此会收取10万-20万的“学位占位费”[2],这也间接增加了非京籍学生幼升小的困难。
“五证”难度系数如何影响招生
为了更清楚将西城、海淀和昌平自2014年以来非京籍入学的“五证”要求的变化及其影响清楚的呈现出来,我们为各区“五证”要求的难度系数进行了打分,首先为2014年的“五证”要求打了一个基础分,当“五证”要求变化之后,在此基础之上进行增加或减少的调整。同时我们也会将非京籍幼升小招生人数和非京籍招生占总招生人数的比例进行比较,来分析“五证”要求变化对于非京籍幼升小招生情况的影响。
2014年,西城区非京籍“五证”要求至少三个月在北京市缴纳社保的证明,一年以上的房租完税证明,也已经出台了“六年一学位”政策,非独生子女的计生证明,暂住证和老家无人监护证明,难度系数为2.9,是三个区中最高的;2015年,要求申请人或其配偶需在西城区工作和缴纳三个月的社保证明,难度系数提高到3.5,考虑到在西城居住的人很多都在西城工作,因此对招生的情况实际影响不大;2016年,要求取消了非独生子女计生证明,难度系数小幅下降到3.4;

2017年,西城区非京籍“五证”要求简化了老家无人监护证明,难度系数继续小幅下降到3.3。

2017年,西城区幼升小招生人数15050人,比2013年增加了1668人,其中京籍幼升小招生人数13618人,比2013年增加了3550人,占比90.49%,非京籍幼升小招生人数1432人,比2013年减少了1882人,占比9.51%。

2014年,海淀区非京籍“五证”要求提供半年以上的租房完税证明,难度系数为2.2;2015年,海淀区非京籍“五证”要求提供在北京市缴纳社保证明和非独生子女的计生证明,难度系数增加到2.6;2016年,海淀区出台了“六年一学位”政策,难度系数进一步增加到2.9;2017年,海淀区非京籍“五证”要求几乎没有变化;

2017年之后,海淀区非京籍“五证”要求趋于稳定,2019年取消了老家无人监护证明,难度系数小幅下降至2.6。

2017年,海淀区幼升小招生人数28497人,比2013年减少了1047人,其中京籍幼升小招生人数21926人,比2013年增加了3194人,占比76.94%,非京籍幼升小招生人数6571人,比2013年减少了4241人,占比23.06%。

2014年,昌平区非京籍“五证”要求提供在北京市缴纳社保证明和非独生子女的计生证明,2013年12月31日之前制发的暂住证,难度系数为1.6,但是由于很多在昌平居住的非京籍家庭都没有购买社保或者办理暂住证,非京籍幼升小招生人数比2013年减少了3087人,占比下降23.02%;2015年,昌平区非京籍“五证”要求几乎没有变化;2016年,昌平区非京籍“五证”要求申请人及其配偶双方均在昌平区工作且在昌平区缴纳6个月以上社保证明,2014年12月31日之前开具的房租发票,难度系数提高到2.7;2017年,昌平区非京籍“五证”要求没有变化;

2017年之后,昌平区非京籍“五证”要求趋于稳定,2019年取消了老家无人监护证明,难度系数小幅下降至2.6。

2017年,昌平区幼升小招生人数9424人,比2013年减少了1880人,其中京籍幼升小招生人数7156人,比2013年增加了2722人,占比75.93%,非京籍幼升小招生人数2268人,比2013年减少了4602人,占比24.07%。

“流动”无门,“留守“儿童问题何时终结?
2014-2016年,西城、海淀、昌平三区非京籍“五证”要求都在不断提高,主要是对在京务工证明和在京实际住所证明的要求。2016年以后三区非京籍“五证”要求都趋于稳定。2013-2017年,伴随着 “五证”要求的不断提高,三区非京籍幼升小招生人数都在不断减少。2018-2019年非京籍幼升小招生数据目前还看不到,但是由于非京籍“五证”要求的难度系数一直都很高,非京籍幼升小招生人数依然会处于较低的水平。这些无法满足“五证”要求,难以在北京入学的孩子,大多会返回户籍地就读,但是很少有爸爸妈妈能够一起陪伴返乡,于是他们中的大部分都只能无奈地成为留守儿童。
返乡读书的非京籍儿童 图/新公民计划(点击文末链接关注“返乡故事”)
近年来留守儿童问题已经引起全社会越来越多的关注,但是如果我们的城市不能接纳这些随着爸爸妈妈一起来到城市的孩子,中国的留守儿童问题何时才能终结呢?参考文献:
 [1]《北京市统计年鉴 2014-2018》[2]《租房入学催生学位占位费市场 有房主叫价数十万卖学位》,北京青年报[3]《北京市教育统计资料 2014-2018》

政策数据源:

1、《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》  国办发〔2003〕78号

http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5756.htm

2、北京市人民政府办公厅转发市教委等部门关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件意见的通知

http://www.beijing.gov.cn/zfxxgk/110001/szfbgtwj/2004-08/27/content_c3dc8141b84a42629d70fb1ec61795b6.shtml

3、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》

http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm

4、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》

http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5747.htm

历史文章回顾:

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1、大中城市开放户籍制度,流动儿童的教育会更好吗?
2、流动儿童问题的解决之道
3、深度| 一亿儿童的教育迫在眉睫
4、外来人口减少,城市病就一定会缓解吗?
5、城市公共服务供给攻防战,解读1亿非户籍人口在城市落户方案
6、留守儿童和流动儿童:被社会洪流裹挟的1亿个孩子
7、解读户籍制度改革对随迁子女教育问题的影响

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